住房保障立法缘何“降格”为条例
住房保障立法缘何“降格”为条例
2017-04-11 来源：法制日报——法制网 作者：admin
制图/李晓军
编者按
近日印发的国务院2017年立法工作计划,在安排力争年内完成的项目时,明确将制定城镇住房保障条例和修订食品安全法实施条例列入其中。
一个涉及住房,一个涉及食品安全,两个常讲常新的话题,备受社会关注。两个条例将发挥多大功效?最有可能如何制定?带着诸多问题,《法制日报》记者采访了多位专家。
法制网记者 蒲晓磊
近日印发的国务院2017年立法工作计划,确定了2017年全面深化改革急需的项目和力争年内完成的项目。值得注意的是,由住房和城乡建设部起草制定的城镇住房保障条例位列其中。
事实上,早在2014年,城镇住房保障条例征求意见稿就已发布。
中原地产首席分析师张大伟近日对《法制日报》记者指出,城镇住房保障条例之所以经历了较长时间的酝酿还未出台,主要受两方面因素的影响:一方面,城镇化速度过快,新增困难人群与原有困难人群叠加,使得城镇住房保障的推进压力变得更大。另一方面,房地产近些年发展速度比较迅猛,一些地方政府的注意力更多集中在商品房上,导致整体推进速度仍不够快。
在北京大学房地产法研究中心主任楼建波看来,立法进程放缓并不一定是坏事,立法机构可以在此期间充分征求民意,搞清楚城镇住房保障中的诸多问题,从而设计出更加完善的法律法规。
住房保障在整个住房体系中处于一个什么样的地位?中央与地方、政府与社会等主体间的责任如何划分?住房保障体系构建等技术性问题如何明确?楼建波在接受《法制日报》记者采访时指出,城镇住房保障条例需要解决上述三大问题。
大中城市二手房连续多月上涨
今年3月,一名网友在知乎上发布了一篇名为“北京的房价是不是正在透支着外来年轻人的创造力和生活品质”的提问帖,获得了4600多个回复。在这些回复中,最多的点赞数达28800多个。
在翻看这些回复后不难发现,悲情的味道弥漫其中。一名网友说:“房价高涨的可怕之处在于,当我以为可以凭借自己的聪明、创造力、上进等自身能力在北京好好生活下去的时候,现实却残忍地告诉我,你越来越买不起房了……”
越来越买不起房的城市,并不只有北京。
近日,国家统计局发布今年2月份70个大中城市住宅销售价格变动情况显示,与1月相比,2月70个大中城市中,新建商品住宅价格上涨的城市有56个,二手房价格上涨的城市有55个。
易居房地产研究院根据国家统计局数据计算得知,2月份70个大中城市二手住宅价格环比增幅0.4%,目前已出现连续23个月的上涨。
在这一时间节点上再度亮相的“制定城镇住房保障条例”信息,显然比3年前更受关注。
国务院2017年立法工作计划在提到立法目的时指出:“为了规范城镇住房保障工作,保障住房困难家庭和个人的基本住房需求,促进实现住有所居,制定城镇住房保障条例。”
方正证券房地产首席研究员夏磊认为,将起草制定城镇住房保障条例列入力争年内完成的项目,体现了国务院对保障和改善民生的重视。自房改以来,政府一直试图建立一个“高端有市场、中端有支持、低端有保障”的住房供应体系。城镇住房保障条例就是要明确保障人群范围、保障方式、保障房的规划与建设等问题。
国家层面需要统一法治化安排
与制定城镇住房保障条例提速相对应的是,住房保障体系建设在近期同样有了大幅提速。
今年1月,财政部、住建部印发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》。该办法提出,向符合条件的在市场租赁住房的城镇住房保障家庭发放租赁补贴,不得向政府投资运营的公共租赁住房承租家庭再发放租赁补贴,支持城市棚户区改造项目,不得用于城市棚户区改造中回迁安置之外的住房开发、配套建设的商业和服务业等经营性设施建设支出。
与此同时,地方政府也在积极发力。
海南省住建厅近日发布消息称,2017年海南省城镇保障性安居工程建设计划已经下达到各市县,今年全省棚户区住房改造开工34145套,公共租赁住房基本建成2983套。
为了促进农业转移人口在城市落户,浙江省政府办公厅印发《浙江省推动非户籍人口在城市落户工作方案》,提出将进城落户农民完全纳入城镇住房保障体系。
在近几年的地方两会上,北京、河北、福建、陕西、天津、上海、黑龙江、云南等多个省份都在政府工作报告中,明确了保障性住房建设目标。
我国在城镇住房保障方面的探索,至少已经有了10余年的时间。
“在过去10多年中,我们一直在摸索,在积累经验,房改房、经适房、廉租房、限价房、公租房、拆迁安置房、共有产权房、自住房(北京)、租金补贴、货币化安置等,全国与各地尝试了很多产品。”上海易居房地产研究院副院长杨红旭认为,到了目前这个阶段,我们应该在国家层面有一个统一的法治化安排。
在杨红旭看来,城镇住房保障条例的加速制定,除了城镇保障住房本身的发展,整个住房市场化的推进也起到了倒逼作用。
“我国的住房市场在过去十几年里发展非常快,尤其在1998年房改之后,住房商品化、市场化推进得非常快,一些问题也随之出现,比如房价过高问题,所以住房市场化推进在客观上也倒逼住房保障立法的推进。”杨红旭说。
不仅如此,保障性安居工程中存在的一些突出问题,也急需立法跟进予以解决。
审计署在去年6月29日发布的2015年保障性安居工程跟踪审计结果公告中指出,一些地方和单位还存在管理不严格、执行政策不到位等问题,主要表现为安居工程专项资金被套取挪用、安居工程建设管理监督不够严格、税费减免和金融支持优惠不到位、未全面落实棚改及配套建设等政策、城乡住房保障资源分配使用不合规。
住房保障立法呼声持续多年
与住房保障的发展相伴随,关于住房保障立法的呼声与行动已持续多年。
早在2010年3月召开的十一届全国人大三次会议期间,就有193名人大代表在6件议案中建议,加快住房保障法立法进程,建立完善的住房保障体系和法律制度。自此之后,几乎每年的全国两会上,都有代表委员提出相关议案提案。
例如,在今年全国政协会议期间,全国政协委员孙涛建议尽快出台住房保障法,解决保障性安居工程机构和人员编制、建设用地、资金筹集、收入核查、建设管理、维护使用、责任追究等体制机制问题,确保保障性安居工程持续、健康开展,切实保障中低收入家庭权益。
与此同时,相关的立法行动也是动作频频。
早在2008年,住建部就分别委托深圳房地产研究所和北大、清华法学专家作国内外理论和实践双重研究借鉴。前者搜集和吸取国内各地地方立法精髓,后者参阅境外14个国家和地区的住房保障制度。研究团队阵容强大,包括国内外上百名专家。并且在2010年,住房保障法被列入国务院立法工作计划二类项目。
2013年,全国人大财政经济委员会透露,制定住房保障法和修订城市房地产管理法已列入十一届全国人大常委会立法规划,立法工作正在进行中。
但经历了多次亮相的城镇住房保障法,最终由法“降格”为条例。
“究其原因,在于一些条件难以具备。例如,各地在住房保障方面的发展情况不一样、不动产统一登记仍未实现全国联网等等。住房保障、住房交易等都是长效机制的一部分,目前来看,因为一些客观条件的限制,两三年内法律落地的希望不大。”张大伟分析。
重点要解决构建住房保障体系
不少专家在接受采访时指出,无论是法还是条例,立法所遵循的一个重要原则就是问题导向。
“是居有产权还是居有所住?这是一直存在的争议。如果按照公租房来解决居住问题,受保障人群由于不能享受资产升值带来的收益,与社会的脱节会越来越严重,这并不能给他们带来足够的安全感。如果给了产权,会有人通过骗取的方式来获得,如何对这一违法违规行为进行约束同样需要重视。”张大伟认为,保障条例首先要解决的就是明确保障原则。
楼建波在接受记者采访时指出,目前,城镇住房保障条例需要重点解决住房体系怎样构建、责任如何划分、相关技术性问题等三方面问题。
此前一段时间内,我国实行的是“市场轨”与“保障轨”并存的住房供应体系,去年12月召开的中央经济工作会议明确了2017年我国楼市的发展方向,强调要促进房地产市场平稳健康发展,坚持“房子是用来住的,不是用来炒的”定位。因此,如何在这一定位下构建住房保障体系,是条例需要解决的重要问题。
与此同时,在住房保障体系构建中,中央政府与地方政府的责任如何划分、财政资金的投入如何分配等问题,也需要在条例中予以明确。
“此外,一些技术性上的设计思路同样需要明确,例如保障房的分配标准等。目前来看,2014年公布的征求意见稿在整体框架上已经比较成熟。”楼建波说。
2014年的征求意见稿对保障房的规划与建设、申请范围与条件、违规行为处罚等方面,都作了较为细致的规定。
例如,征求意见稿明确,承租人连续租赁保障性住房不少于5年,且符合保障性住房配售条件的,经出租人同意,可以购买承租的保障性住房,并遵守配售保障性住房的有关规定。但是,直辖市、市、县人民政府规定禁止出售配租保障性住房的除外。
