国务院关于自然保护区建设和管理工作情况的报告

——2016年6月30日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议上

环境保护部部长　陈吉宁

全国人民代表大会常务委员会：

    受国务院委托，现就自然保护区建设和管理工作情况报告如下，请审议。

    一、自然保护区基本情况

    自然保护区是生物多样性保护的核心区域，是推进生态文明、建设美丽中国的重要载体，在涵养水源、保持土壤、防风固沙、调节气候和保护珍稀特有物种资源、典型生态系统及珍贵自然遗迹等方面具有重要作用。自1956年建立第一处自然保护区以来，我国已基本形成类型比较齐全、布局基本合理、功能相对完善的自然保护区体系。

    （一）自然保护区网络。我国自然保护区分为国家级和地方级（含省、市、县三级）。截至目前，全国已建立2740处自然保护区，总面积147万平方公里，其中陆域面积142万平方公里，约占我国陆地国土面积的14.8%。国家级自然保护区446处，总面积97万平方公里；地方级自然保护区2294处，总面积50万平方公里。其中，广东鼎湖山等33处自然保护区加入联合国“人与生物圈”保护区网络，吉林向海等46处自然保护区列入国际重要湿地名录，福建武夷山等35处自然保护区同时划入世界自然遗产保护范围；有200多处自然保护区被列为生态文明和环境科普方面的教育基地。

    （二）法律法规体系。环境保护法、森林法、草原法、海洋环境保护法和野生动物保护法等10多部相关法律明确要求对自然保护区进行保护。国务院1994年颁布自然保护区条例，建立了环保部门综合管理与林业、农业、国土资源、水利、海洋等行业管理相结合的管理体制，明确分级分区等管理制度。有关部门先后发布《地质遗迹保护管理规定》、《国家级自然保护区监督检查办法》等规章。全国有24个省（区、市）发布自然保护区管理地方法规，有200多处自然保护区制定了专门管理规章。

    （三）主要保护对象。包括自然生态系统、野生生物和自然遗迹3个类别。全国超过90%的陆地自然生态系统都建有代表性的自然保护区，89%的国家重点保护野生动植物种类以及大多数重要自然遗迹在自然保护区内得到保护，部分珍稀濒危物种野外种群逐步恢复。大熊猫野外种群数量达到1800多只，受威胁等级由濒危降为易危；东北虎、东北豹、亚洲象、朱鹮等物种数量明显增加；麋鹿曾经野外灭绝，通过建立自然保护区重新引入，种群数量稳步上升，成为国际生物多样性保护成功典范。青海三江源等自然保护区的建立，对保护“中华水塔”发挥了重要作用。

    （四）管护能力。目前，全国各级各类自然保护区专职管理人员总计4.5万人，其中专业技术人员1.3万人。国家级自然保护区均已建立相应管理机构，多数已建成管护站点等基础设施。自然保护区管理经费由所在地县级以上地方人民政府负责安排，中央财政对国家级自然保护区给予适当补助。以自然保护区为平台，认真履行《生物多样性公约》等生态保护国际公约，与联合国环境规划署等国际组织以及欧盟、俄罗斯等地区和国家开展交流合作。

    二、自然保护区建设和管理的主要做法

    “十二五”时期特别是党的十八大以来，党中央、国务院把生态文明建设和环境保护摆上更加重要的战略位置，对自然保护区建设和管理提出更加严格的要求，各地区和有关部门积极采取有力措施加以推进。

    （一）加强执法监管。为深入落实党中央、国务院领导同志重要批示精神，有关部门对陕西秦岭山麓生态屏障违规建别墅、青海木里煤田超采破坏植被、新疆卡拉麦里保护区“缩水”给煤矿让路等严重破坏自然保护区生态环境事件开展专项核查，严肃查处典型违法违规活动，推动地方健全自然保护区调整管理规定，建立综合执法长效机制，加快生态环境综合整治。环境保护部等10部门印发《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》，通过开展系列专项检查，坚决查处涉及自然保护区的各类违法建设活动。其中，林业局开展“绿剑行动”，对30处存在问题的林业自然保护区进行重点督办；农业部、海洋局分别对水生生物和海洋自然保护区进行专项监督检查；国土资源部对自然保护区内矿产资源开发活动进行调查和清理；交通运输部、环境保护部核查发现长江沿线265个无证码头位于自然保护区内，对有关地方政府提出了整改要求。环境保护部把国家级自然保护区作为重点，全面开展人类活动卫星遥感监测和实地核查，对发现问题及时通报地方政府和相关部门，督促认真整改；通过开展规划环评和项目环评，加强准入审查，避让自然保护区，否决一批对自然保护区影响较大的建设项目，优化一批项目的建设内容。环境保护部等部门还对甘肃祁连山等6处国家级自然保护区所在地政府、省级行业主管部门及自然保护区管理局进行公开约谈，遏制了无序开发建设活动对自然保护区的破坏。各地区对辖区内自然保护区开展执法检查，重点检查和整治采矿探矿、旅游开发等活动，对140处国家级自然保护区核心区和缓冲区内的违法违规活动进行了整顿。

    （二）推进制度建设。针对开发与保护矛盾、随意调整自然保护区范围和功能区划等问题，国务院先后印发《关于做好自然保护区管理有关工作的通知》、《国家级自然保护区调整管理规定》，对自然保护区规划、调整、管理等作出明确规定。环境保护部建立卫星遥感监测机制，完善国家级自然保护区建立和调整评审以及涉及自然保护区建设项目环评等制度。农业部建立了省级以上水生生物自然保护区定期考核制度。海洋局建立了国家级海洋自然保护区定期监督检查制度。有关部门累计发布30多项自然保护区相关技术规范和标准。黑龙江等11个省份建立地方级自然保护区调整管理制度。浙江等7个省份建立省级以上自然保护区定期检查制度。

    （三）开展调查评估。环境保护部等7部门从机构设置与人员配备、资源本底调查与监测等10个方面，先后组织对300多处国家级自然保护区开展管理评估。环境保护部、中科院联合开展的全国生态环境十年（2000—2010年）变化调查与评估结果显示，我国国家级自然保护区生态系统格局保持基本稳定，84%的国家级自然保护区生态环境状况有所改善或保持稳定，区内森林、草地质量明显提高。

    （四）优化空间布局。“十二五”期间，国务院批准建立109处国家级自然保护区，增加面积近4万平方公里，重点优化了东北虎、大熊猫、金丝猴等保护网络，强化了黑叶猴、元宝山冷杉等珍稀濒危物种分布区以及江河源头等重点区域保护。对33处国家级自然保护区的范围和功能区划进行调整，主要调入重要生态区域，调出建制镇或城市主城区等人口密集区，提高自然保护区范围和区划的系统性和科学性。有关方面将142处国家级和省级自然保护区内的水域划为水功能一级区。

    （五）加快生态修复。有关部门将自然保护区作为重点支持区域，实施野生动植物保护与自然保护区建设、天然林保护、退耕还林还草等生态保护工程和草原生态保护奖补、生态保护补偿等政策，遏制生态退化趋势，促进自然保护区内生态恢复。建立并实施矿山环境治理和生态恢复责任机制，防范矿产资源开发对自然保护区的破坏。加强水量调度管理，保障扎龙、查干湖等自然保护区生态需水。“十二五”期间，发展改革委、财政部共安排117亿元，支持国家级自然保护区开展管护能力建设、实施湿地保护恢复工程等；财政部、环境保护部实施良好湖泊生态环境保护专项，其中涉及自然保护区累计投入64亿多元，带动社会投入162亿元，用于保护云南洱海、湖北洪湖等35处自然保护区湖泊环境。

    （六）创新发展模式。保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。一些自然保护区所在地政府积极探索发展特色产业、开展生态旅游、实施生态保护补偿等，妥善处理自然保护区管理与当地经济建设及居民生产生活的关系。浙江省安吉县推进生态立县，强化安吉小鲵自然保护区建设管理，走出一条融发展经济、消除贫困和保护环境为一体的新路子。贵州茂兰自然保护区科学发展生态旅游，吸纳当地群众参与保护与管理，建立反哺机制促进社区经济发展。福建武夷山自然保护区实验区是当地传统茶园，保护区管理机构支持开发特色红茶品牌，在不增加种植面积的情况下，茶农收入成倍提高。环境保护部等部门对自然保护区建设和经济协调发展的经验及时进行了总结推广。

    当前，我国仍处在工业化、城镇化快速发展阶段，生态环境保护压力依然很大，自然保护区在建设和管理中还存在一些问题，面临严峻挑战。

    一是保护与开发矛盾突出。自然保护区大多处于老少边穷地区，经济发展、生态保护、脱贫攻坚任务繁重。有的地方为追求经济利益，多次不合理调整、甚至撤销自然保护区；一些地方在自然保护区内，甚至在核心区和缓冲区内盲目开发建设，导致生态系统“碎片化”，影响了自然保护区生态功能和价值。部分建立时间较早的自然保护区将一些村镇、农田、工矿企业划入其中，制约了自然保护区健康发展。

    二是管理机制有待健全。有的风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园与自然保护区交叉重叠，存在多头管理等问题。一些自然保护区按照行政区界划建，导致同一生态系统内分设不同的自然保护区，影响了生态系统完整性。部门间的协作配合还需进一步加强。多数自然保护区管理机构集行政、事业和企业职能于一身，政企不分、事企不分。现有法律法规对自然保护区的一些规定过于原则，操作性不强，处罚标准偏低。

    三是基础工作比较薄弱。大部分省级以下自然保护区机构建设不能满足实际需要，有的甚至没有专门管理人员。部分地方对国家级自然保护区的生态保护补偿资金尚未到位，一些自然保护区运行管理经费不足，相关支持资金分散。部分自然保护区还没有建立完善的科研监测系统，或仅开展了部分科研监测内容。还有不少自然保护区的土地权属问题没有得到有效解决，勘界立标等工作尚未全面完成。

    四是区域布局尚需完善。与陆地生态系统相比，水生生物和海洋生态系统保护不足，包括海洋类型自然保护区在内的海洋保护面积约占我国主张管辖海域面积的4%，距《生物多样性公约》提倡的到2020年10%的目标仍有明显差距。一些生物多样性丰富的地区还没有建立自然保护区。

    三、下一步工作打算

    “十三五”期间，我们将紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，认真落实党中央、国务院决策部署，坚持保护优先、自然恢复为主，以提高管理水平和改善保护效果为主线，以防止不合理的开发利用为重点，注重改革创新，严格执法监管，推进自然保护区建设和管理从数量型向质量型、从粗放式向精细化转变，大力推进自然生态系统保护与修复。重点做好以下工作：

    （一）加强法制建设。积极配合做好自然保护区相关立法工作。研究完善不同类型自然保护区管理办法、自然保护区土地管理办法，加快制定自然保护区降级退出机制、促进水生生物和海洋生态系统自然保护区建设等方面的规章和制度。督促指导有关省份结合实际制定完善自然保护区地方法规，鼓励针对保护对象特殊、生态功能重要的自然保护区制定专门规章，推进“一区一规”。

    （二）深化体制改革。积极推进三江源等国家公园体制试点，形成符合我国国情的自然保护地分类体系和管理体制，逐步解决多头管理、碎片化等问题。落实领导干部自然资源资产离任审计试点方案，严格执行生态环境损害责任追究制度，强化环境保护督察，督促地方政府和相关部门落实自然保护区管理主体责任，进一步明确自然保护区管理机构的性质和职责定位。科学划定生态保护红线，将各级各类自然保护区纳入红线范围。加快构建自然资源资产产权制度，健全自然保护区生态保护补偿机制，有效调动各方面积极性，形成“政府主责、部门协同、社会监督”的管理格局。

    （三）夯实基础工作。建成国家级和省级自然保护区天地一体化监测核查体系，健全自然保护区生态监测网络。规范和强化自然保护区科学考察和管理评估工作，继续开展资源本底、生物多样性、外来入侵物种、保护绩效和管理机构状况等调查评价。加强自然保护区基础数据汇总、分析和整合，构建自然保护区信息化管理平台。督促有关地方加快健全自然保护区管理机构，加强人员和经费保障，强化一线科研监测工作；明确自然保护区及其功能区范围，加快进行勘界立标，完善区界标识和警示设施。

    （四）实施综合治理。积极实施生物多样性保护重大工程以及湿地保护与恢复、濒危野生动植物抢救性保护等山水林田湖生态工程。优化和整合相关财政资金，加大支持力度。强化自然保护区规范化建设，优先建立一批水生生物和海洋类型自然保护区，加强保护小区和保护区群建设，对居住在自然保护区核心区与缓冲区内的居民有序实施生态移民。构建相邻自然保护区间的生态廊道，健全生物多样性保护网络，全面提升各类生态系统稳定性和生态服务功能，筑牢生态安全屏障。

    （五）严格监督管理。定期开展自然保护区监督检查，对国家级自然保护区每年开展两次遥感监测，对省级自然保护区每年遥感监测一次，重点区域加大遥感监测频次。提高涉及自然保护区建设项目的准入门槛，制定负面清单，强化规划环评约束，细化项目环评要求。严肃查处各类违法行为，采取约谈、挂牌督办、曝光等手段，强化问责监督。组织开展自然保护区内人类活动排查，规范旅游等开发活动，对存在的问题进行治理整改。加强信息公开，引导公众参与自然保护区监管，研究建立自然保护区公共监督员制度。

    委员长、各位副委员长、秘书长、各位委员，全国人大及其常务委员会历来高度重视包括自然保护区健康发展在内的生态文明建设，不断加强立法和实施监督，有力推动各项工作开展。我们将按照党中央、国务院的决策部署，继续切实加强自然保护区建设和管理，加快推进生态文明建设，为建设美丽中国、全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴中国梦作出新贡献。